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Aussagegenehmigungen
1.
Die in den Aussagegenehmigungen für die Zeugen Diwell, Chrobog,
Schily, Dr. Steinmeier, Krause, Uhrlau und Dr. Kersten enthaltenen
Einschränkungen in Bezug auf den Kernbereich der exekutiven
Eigenverantwortung und Staatswohlbelange und die anlässlich der
Vernehmung der genannten Zeugen zutage getretene Auslegung dieser
Einschränkungen (Anträge 1., 2. und 5.) verletzen das
Beweiserhebungsrecht aus Art. 44 GG.
a)
Bereits die Aussagegenehmigungen selbst enthalten eine zu
weitgehende Beschränkung, indem sie „insbesondere Angaben über die
Willensbildung der Bundesregierung im Kabinett oder
ressortübergreifende und -interne Abstimmungsprozesse zur
Vorbereitung von Kabinett- und Ressortentscheidungen“ pauschal von
der Genehmigung ausnehmen. Zwar sind mit dieser Formulierung die
Grenzen des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zutreffend
umschrieben (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <214 ff.>). Die
allgemeine Herausnahme von Informationen, die dem so umschriebenen
Bereich entstammen, aus der erteilten Aussagegenehmigung verkennt
jedoch, dass solche Informationen dem Zugriff eines
Untersuchungsausschusses nach Art. 44 GG in aller Regel nur
insoweit entzogen sind, als es sich um laufende, noch
unabgeschlossene Vorgänge handelt, während in Bezug auf
abgeschlossene Vorgänge parlamentarische Informationsrechte nicht
grundsätzlich immer schon dann ausscheiden, wenn es sich um
Informationen aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung,
einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der
Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen, handelt (vgl. BVerfGE
67, 100 <139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <219>; näher oben unter
C.I.3.b)bb)). Nach dem Zweck der Aussagegenehmigungen, dem Zeugen
die Grenzen seines Aussagerechts aufzuzeigen, kommt eine
„verfassungskonforme Auslegung“ der zu weitgehenden Beschränkung
nicht in Betracht.
Zwar ist das Spektrum der den
Untersuchungsgegenstand betreffenden Fragen, mit denen bei der
Vernehmung von Zeugen in einem Ausschuss nach Art. 44 GG gerechnet
werden muss, nicht bis ins Einzelne vorhersehbar. Dadurch sind
auch der Konkretisierbarkeit der erforderlichen
Aussagegenehmigungen Grenzen gesetzt. Es kann hier offenbleiben,
ob und inwieweit es von Verfassungs wegen geboten ist, die in der
Aussagegenehmigung für Zeugen vor einem Untersuchungsausschuss
enthaltenen Beschränkungen über allgemeine Vorgaben hinaus bereits
in der Genehmigung selbst auf einzelne im Rahmen des
Untersuchungsgegenstandes erwartbare Fragenkomplexe hin - mit
entsprechenden Begründungen - zu spezifizieren. Denn jedenfalls
dürfen die in einer Aussagegenehmigung enthaltenen Beschränkungen,
soweit sie in allgemeiner Form die verfassungsrechtlichen Grenzen
der Informationspflicht der Bundesregierung nachzuzeichnen suchen,
diese Grenzen nicht enger stecken, als sie von Verfassungs wegen
gesteckt sind.
b)
Auch die anlässlich der Vernehmung der Zeugen Diwell, Chrobog,
Schily, Dr. Steinmeier, Krause und Uhrlau (Anträge 1. und 2.)
sowie des Zeugen Dr. Kersten (Antrag 5.) zutage getretene
Auslegung der Aussagegenehmigungen, der zufolge Vorgänge aus der
Präsidentenrunde und der Nachrichtendienstlichen Lage ohne
weiteres als von der Aussagegenehmigung nicht erfasst angesehen
wurden, verkürzt in unzulässiger Weise das parlamentarische
Untersuchungsrecht aus Art. 44 GG.
aa)
In der 43. Sitzung des Untersuchungsausschusses verweigerte der
Zeuge Diwell die Aussage zu der Frage, wie die Teilnehmer der
Präsidentenrunde in den Jahren 2002 bis 2006 die Gefährdung durch
K. im Falle einer Freilassung einschätzten. Dem ging die
Intervention eines Vertreters der Antragsgegnerin voraus, der auf
die in Punkt 2 der Aussagegenehmigung enthaltene Beschränkung in
Bezug auf Vorgänge aus dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung verwies und erklärte, man komme nun in den
Bereich, der „nach unserer Auffassung“ - das heißt nach Auffassung
der Bundesregierung - nicht mehr von der Aussagegenehmigung
gedeckt sei. Die Frage des Vorsitzenden, ob der Zeuge Diwell sich
auf Punkt 2 der Aussagegenehmigung beziehen wolle, bejahte der
Zeuge Diwell daraufhin. Die Verweigerung seiner Aussage beruhte
danach auf der Zuordnung der gestellten Frage zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung. Gründe für diese Zuordnung sind
über den Umstand hinaus, dass die Frage auf Einschätzungen
innerhalb der Präsidentenrunde zielte, nicht ersichtlich. Eine
Auslegung der erteilten Aussagegenehmigung, derzufolge die bloße
Zugehörigkeit zur Präsidentenrunde ausreicht, um einen Sachverhalt
unter dem Gesichtspunkt der Berührung des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung dem parlamentarischen Informationszugriff zu
entziehen, verfehlt jedoch die Reichweite des parlamentarischen
Untersuchungsrechts und verkennt die im Fall der Berufung auf
diesen Gesichtspunkt bestehenden Begründungserfordernisse.
Die Berührung des Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung kann dem parlamentarischen
Untersuchungsrecht in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nur nach
Maßgabe einer fallbezogenen Abwägung zwischen dem
parlamentarischen Informationsinteresse auf der einen und der
Gefahr einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung durch die einengenden Vorwirkungen eines
Informationszugangs auf der anderen Seite entgegengehalten werden
(vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <215 ff.>; näher
oben unter C.I.3.b)bb)). Dabei ist zu berücksichtigen, dass dem
parlamentarischen Informationsinteresse besonderes Gewicht
zukommt, soweit es um die Aufklärung behaupteter Rechtsverstöße
und vergleichbarer Missstände im Verantwortungsbereich der
Regierung geht; einengende Vorwirkungen dahingehend, dass für
rechtswidriges Vorgehen keine unter allen Umständen kontrollfreien
Räume verbleiben, entsprechen dem Sinn und Zweck des
parlamentarischen Untersuchungsrechts (vgl. BVerfGE 110, 199
<222>). Erforderlich ist, wenn einem Ausschuss nach Maßgabe der
geforderten Abwägung Informationen vorenthalten werden sollen,
zudem eine entsprechend substantiierte Begründung (vgl. BVerfGE
67, 100 <138>; näher oben unter C.II.). Eine solche ist hier,
bezogen auf den Gegenstand der verweigerten Aussage, weder der
Aussagegenehmigung selbst noch den die Aussageverweigerung
betreffenden Erklärungen des intervenierenden Vertreters der
Antragsgegnerin noch denen des Zeugen zu entnehmen.
bb)
Entsprechendes gilt für die Auslegung der Aussagegenehmigungen,
die der Verweigerung von Aussagen seitens der Zeugen Schily und
Krause in der 22. Sitzung, des Zeugen Dr. Steinmeier in der 26.
Sitzung und des Zeugen Chrobog in der 43. Sitzung des
Untersuchungsausschusses zugrunde lag.
Der Zeuge Schily verweigerte in
der 22. Sitzung des Ausschusses die Antwort auf zwei die
Bemühungen der Bundesregierung im Fall E. betreffende Fragen, die
sich auf Verhaltensweisen im Gefolge eines zwischen ihm und dem
Botschafter der USA in der Bundesrepublik Deutschland geführten
Gesprächs bezogen. Ohne nähere Erläuterung berief er sich hierfür
auf den von seiner Aussagegenehmigung gemäß deren Ziffer 2
ausgenommenen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.
Mit gleicher Begründung und dem
zusätzlichen Hinweis, dass die Präsidentenrunde zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung zähle, verweigerte der Zeuge Krause
die Beantwortung der ihm in derselben Sitzung gestellten, den Fall
E. betreffenden Frage nach den von ihm gelieferten einschlägigen
Vorbereitungen zu einer bestimmten Präsidentenrunde.
Der Zeuge Dr. Steinmeier wurde in
der 26. Sitzung des Ausschusses im Zuge einer ebenfalls den
Komplex E. betreffenden Vernehmung gefragt, ob er im Hinblick
darauf, dass seine Aussagegenehmigung sich gemäß deren Ziffer 2
nicht auf Vorgänge aus dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung erstrecke, zu allen Fragen, die sich auf die
Präsidentenrunde und die Nachrichtendienstliche Lage beziehen,
nichts weiter sagen werde. Diese Frage bejahte der Zeuge ohne
weitere Erläuterung.
Dem Zeugen Chrobog wurde in der
43. Sitzung des Untersuchungsausschusses die Frage gestellt, wie
er die Ergebnisse der Präsidentenrunde in Bezug auf den Fall K. in
seinem Hause weitergegeben habe. Diese Frage beantwortete der
Zeuge unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung nicht, nachdem ein Vertreter der
Antragsgegnerin mit der Erklärung interveniert hatte, die „P-Lage“
sei kernbereichsrelevant, alle Vermerke für die „P-Lage“ und alle
diesbezüglichen Briefingvermerke seien „Kernbereich der Exekutive,
Eigenverantwortung“ (siehe Protokoll, S. 49).
Auch hier sind jeweils die
Reichweite des Rechts der Bundesregierung, Aussagen unter Berufung
auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu verweigern -
insbesondere die insoweit bei abgeschlossenen Vorgängen bestehende
Notwendigkeit der Abwägung - und das diesbezügliche
Begründungserfordernis verkannt.
cc)
Der Zeuge Uhrlau antwortete in der 37. Sitzung des Ausschusses auf
eine Frage, die ihm zu seinen Kontakten und Gesprächen mit
Angehörigen des US-amerikanischen Geheimdienstes zu deren
Gefährlichkeitseinschätzungen in der Sache K. gestellt worden war,
hierzu könne er nichts Weiterführendes sagen. Auch in
nichtöffentlicher Sitzung werde er dazu nicht aussagen. Auf die
Nachfrage, auf welche Einschränkung seiner Aussagegenehmigung er
sich dafür berufe, intervenierte ein Vertreter der Antragsgegnerin
mit der Feststellung, dass der Zeuge sich hier, seiner Auffassung
nach zu Recht, auf Staatswohlbelange berufe. Der Zeuge folgte dem
und berief sich ohne nähere Erläuterungen auf Ziffer 4 seiner
Aussagegenehmigung, wonach zu einem Sachverhalt keine Angaben und
Erklärungen erfolgen dürfen, soweit im Einzelfall die Wahrung des
Staatswohls ausnahmsweise jeglicher Erörterung eines Sachverhalts
im Rahmen der Beweisaufnahme durch einen Untersuchungsausschuss
entgegensteht.
Das diesem Vorgang
zugrundeliegende Verständnis der Informationsschranke des
Staatswohls und der in Ziffer 4 der Aussagegenehmigung hierzu
vorgesehenen Beschränkung wird dem parlamentarischen
Untersuchungsrecht nicht gerecht.
Mitteilungen über Kontakte mit
ausländischen Geheimdiensten sind dem Informationszugriff eines
Untersuchungsausschusses nicht ohne weiteres aus Gründen der
Gefährdung des Staatswohls entzogen. Zwar kann das Staatswohl
durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen
gefährdet werden (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>). Für den
vorliegenden Fall fehlt es jedoch schon an näheren Gründen für die
Annahme, dass die erfragten Informationen überhaupt von der Art
waren, dass ihr Bekanntwerden das Staatswohl gefährden könnte. Es
liegt nicht auf der Hand, sondern wäre - erst recht nachdem K. aus
US-amerikanischem Gewahrsam entlassen worden war -
begründungsbedürftig gewesen, dass das Bekanntwerden von
Einschätzungen US-amerikanischer geheimdienstlicher Stellen, die
dessen Gefährlichkeit betrafen, originäre Geheimhaltungsinteressen
dieser Stellen berühren und deshalb etwa die notwendige künftige
Zusammenarbeit belasten könnte. In dem bloßen Umstand, dass das
Bekanntwerden derartiger Informationen der Bundesregierung selbst
im Hinblick auf ihren eigenen Umgang mit den betreffenden
Erkenntnissen Unannehmlichkeiten bereiten könnte, läge keine
Gefährdung des Staatswohls, sondern eine hinzunehmende
verfassungsgewollte Folge der Ausübung des parlamentarischen
Untersuchungsrechts. Zudem liegt der bei der Vernehmung des Zeugen
Uhrlau zutage getretenen Auslegung der in Ziffer 4 seiner
Aussagegenehmigung enthaltenen Beschränkung keine erkennbare
Berücksichtigung des Umstandes zugrunde, dass das Staatswohl nicht
allein der Bundesregierung, sondern in gleicher Weise auch dem
Bundestag anvertraut ist, dass der Umgang mit Informationen in
einem Untersuchungsausschuss eigenen Geheimschutzbestimmungen
unterliegt und dass Beschränkungen des Informationszugangs eines
Untersuchungsausschusses unter Berufung auf das Staatswohl daher
allenfalls unter ganz besonderen Umständen in Betracht kommen
(vgl. BVerfGE 67, 100 <135 f.>; s. unter C.I.3.c) und C.II.).
dd)
Ein Herantreten des Untersuchungsausschusses an die
Antragsgegnerin im Anschluss an die Zeugenvernehmungen zur Klärung
des Umfangs der Beschränkungen der Aussagegenehmigungen war
entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht veranlasst.
Weder ist erkennbar, weshalb es hier eher den Antragstellerinnen
als der Antragsgegnerin oblegen haben sollte, nach Wegen der
Klärung und Konfliktbeilegung zu suchen, noch ist ersichtlich,
dass eine solche Verfahrensweise zu einer einvernehmlichen Lösung
geführt hätte. Aus den oben (B.II.4.) bereits ausgeführten Gründen
sprach auch nichts dafür, dass das Aussageverhalten der Zeugen
nicht durch das Verständnis der Bundesregierung vom Inhalt der
erteilten Aussagegenehmigungen geprägt war.
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