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Gewaltenteilungsgrundsatz
b)
Gründe, einem Untersuchungsausschuss Informationen vorzuenthalten,
können sich aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben.
aa)
Das Gewaltenteilungsprinzip zielt auf Machtverteilung und die
daraus sich ergebende Mäßigung der Staatsherrschaft (vgl. BVerfGE
3, 225 <247>; 7, 183 <188>; 9, 268 <279 f.>; 12, 180 <186>; 22,
106 <111>). In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der
Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und
rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient es
zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher
Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch
ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die
rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 3 GG).
In der Verfassungsordnung des
Grundgesetzes ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute
Trennung realisiert und geboten (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>;
stRspr). Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und
miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit
und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt
werden (vgl. BVerfGE 9, 268 <279 f.>; 22, 106 <111>; 34, 52 <59>).
bb)
Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt
notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
voraus, der einen auch von parlamentarischen
Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren
Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu
gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl
hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der
Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich
vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen
Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110,
199 <214>).
Eine Pflicht der Regierung,
parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht
danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem
Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der
alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit
besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch
nicht getroffen ist. Die Kontrollkompetenz des Parlaments
erstreckt sich daher grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene
Vorgänge. Sie umfasst nicht die Befugnis, in laufende
Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen.
Auch dem nachträglichen
parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der
Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der
Gewaltenteilungsgrundsatz Grenzen. Bei abgeschlossenen Vorgängen
sind Fälle möglich, in denen die Regierung geheimzuhaltende
Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
mitzuteilen nicht verpflichtet ist. Ein - sei es auch erst nach
Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender -
schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor
allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der
selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das
Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199
<215 f.>). Der Gewaltenteilungsgrundsatz gebietet allerdings
gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung eine
Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle
wirksam sein kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>). Dies wäre nicht
der Fall, wenn die dazu nötigen Informationen aus dem Bereich der
Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dem Parlament auch nach
Abschluss der jeweiligen Vorgänge grundsätzlich verschlossen
blieben. Die Entscheidungen der Bundesregierung unterlägen dem
parlamentarischen Kontrollrecht dann nur hinsichtlich des
verlautbarten Entscheidungsinhalts und solcher
Entscheidungsgrundlagen, die keine Rückschlüsse auf die
Willensbildung innerhalb der Regierung zulassen. Weitere
Hintergründe könnten dagegen nach Belieben unzugänglich gehalten
werden, auch solche, ohne deren Kenntnis die getroffene
Entscheidung politisch nicht beurteilt und die politische
Verantwortung für Fehler, die gerade das Zustandekommen dieser
Entscheidungen betreffen, nicht aufgeklärt werden kann. Das
Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses liefe, soweit es
Zugriff gerade auch auf von der Exekutive nicht freiwillig
bereitgestellte Informationen über die Regierungstätigkeit
verschaffen soll, leer (vgl. BVerfGE 110, 199 <218 f.>).
Parlamentarische
Informationsrechte in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge scheiden
danach nicht grundsätzlich immer dann aus, wenn es sich um Akten
aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich
der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der
Abstimmung zwischen ihnen, handelt (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>;
77, 1 <59>; 110, 199 <219>; HbgVerfG, Urteil vom 4. Juli 1973 -
2/72 -, DÖV 1973, S. 745 <746>; BremStGH, Entscheidung vom 1. März
1989 - St 1/88 -, NVwZ 1989, S. 953 <954 ff.>; a.A. Nds.StGH,
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 12/95 -, NdsVBl 1996, S. 189
<190>). Dem parlamentarischen Zugriff können grundsätzlich auch
Informationen aus dem Bereich der regierungsinternen
Willensbildung unterliegen. Bei abgeschlossenen Vorgängen kann
daher gegenüber einem Untersuchungsausschuss der pauschale Verweis
darauf, dass der Bereich der Willensbildung der Regierung
betroffen sei, die Zurückhaltung von Informationen nicht
rechtfertigen.
Ob zu erwarten ist, dass die
Herausgabe solcher Informationen die Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Regierung beeinträchtigen würde, lässt sich
nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände feststellen.
Die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen,
entspricht der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes
als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte (vgl.
BVerfGE 110, 199 <219>).
Informationen aus dem Bereich der
Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den
Prozess der Willensbildung geben, sind umso schutzwürdiger, je
näher sie der gubernativen Entscheidung stehen. So kommt den
Erörterungen im Kabinett besonders hohe Schutzwürdigkeit zu. Je
weiter ein parlamentarisches Informationsbegehren in den innersten
Bereich der Willensbildung der Regierung eindringt, desto
gewichtiger muss das parlamentarische Informationsbegehren sein,
um sich gegen ein von der Regierung geltend gemachtes Interesse an
Vertraulichkeit durchsetzen zu können (vgl. BVerfGE 110, 199
<221 f.>). Die vorgelagerten Beratungs- und Entscheidungsabläufe
sind demgegenüber einer parlamentarischen Kontrolle in einem
geringeren Maße entzogen. Besonders hohes Gewicht kommt dem
parlamentarischen Informationsinteresse zu, soweit es um die
Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände
innerhalb der Regierung geht (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 110, 199
<222>).
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