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Vorbringen der Antragsgegnerin:
IV.
Die Antragsgegnerin hält die
Anträge für überwiegend schon unzulässig und jedenfalls insgesamt
unbegründet.
1.
Mit dem Antrag zu 1. wollten die Antragstellerinnen festgestellt
wissen, dass die Aussagegenehmigungen bestimmter namentlich
genannter Zeugen in unzulässiger Weise beschränkt worden seien.
Geprüft werden könne nach diesem Antrag nur, ob die Beschränkung
der Aussagegenehmigung zu pauschal oder zu unspezifiziert gefasst
worden sei. Demgegenüber könne nicht geprüft werden, ob von diesen
Aussagegenehmigungen sachgerecht Gebrauch gemacht worden sei.
Der Antrag zu 2. genüge bereits
nicht den Formerfordernissen des § 64 BVerfGG. Der Antrag
thematisiere „ein eigenes Verständnis der Antragsgegnerin“
hinsichtlich der erteilten Aussagegenehmigung. Dieses solle darin
seinen Ausdruck finden, dass jedwede Aussage zur Präsidentenrunde
und zur Nachrichtendienstlichen Lage nicht gestattet sei. Eine
nähere Konkretisierung, welche Auskunftsverweigerung welcher
Zeugen auf diese Weigerungsgründe gestützt worden sei, fehle in
der Formulierung des Antrags. Demgemäß könne nur ein „generelles
eigenes Verständnis“ der Antragsgegnerin losgelöst vom Fall
thematisiert werden. Dies sei aber nach dem Sinn und Zweck des
Organstreitverfahrens nicht zulässig.
Bezüglich des Antrags zu 3. sei
Gegenstand des Verfahrens nicht die Feststellung, dass die
Verweigerung der Herausgabe bestimmter Akten verfassungswidrig
sei. Es gehe vielmehr darum, ob für die Herausgabeverweigerung
eine verfassungsrechtlich tragfähige Begründung gegeben worden
sei.
Die Antragserweiterung vom 15.
November 2007 stelle keine Erweiterung von der Art dar, wie sie in
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits als
zulässig erachtet worden sei; denn es handele sich um neue
Antragsgegenstände, die auch nicht durch eine gemeinsame
Antragsfrist verklammert seien. Allerdings sei die Verbindung der
neuen Anträge aus dem Schriftsatz vom 15. November 2007 mit dem
schon anhängigen Organstreitverfahren naheliegend und sachgerecht.
Der erste mit diesem Schriftsatz
gestellte Antrag (im Rubrum Antrag zu 4.) sei nur insoweit
zulässig, wie darum gestritten werde, ob die Antragsgegnerin
solche Akten vorlegen müsse, deren Verwertung zu einem Eingriff in
das Fernmeldegeheimnis führen würde. Soweit die Feststellung
begehrt werden solle, dass die Antragsgegnerin den
Untersuchungsauftrag nicht auslegen dürfe, ihn überdies falsch
ausgelegt habe und sich zu Unrecht auf den Geheimhaltungsgrund des
Staatswohls berufe, sei der Antrag hingegen wegen Fehlens eines
Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.
Unzulässig sei auch der zweite mit
Schriftsatz vom 15. November 2007 gestellte Antrag (im Rubrum
Antrag zu 5.), weil mit ihm keine unmittelbar wirksame Maßnahme
der Antragsgegnerin thematisiert werde. Im Antrag werde die
Verweigerung der Aussage eines Zeugen unter Berufung auf den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung als Gegenstand genannt.
Die Antragsgegnerin habe dem Zeugen anlässlich seiner Vernehmung
im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht Ratschläge und Hinweise für die
Konkretisierung der Aussagegenehmigung erteilt. Diese hätten aber
den Zeugen nicht gebunden. Dieser müsse die Grenzen seiner
Aussagegenehmigung und die Subsumtion der
Geheimhaltungsbedürftigkeit seines Dienstwissens
eigenverantwortlich vornehmen. Ihn allein treffe die
Verantwortlichkeit für seine Aussage. Das Zeugenverhalten lasse
sich daher nicht als eine Maßnahme der Antragsgegnerin
qualifizieren. Auch ihr während der Vernehmung an den Zeugen
erteilter Hinweis sei kein tauglicher Gegenstand eines
Organstreitverfahrens. Erforderlich sei, dass die Maßnahme
unmittelbar das Verfassungsrechtsverhältnis zwischen den Parteien
des Organstreits betreffe. Vorliegend fehle es aber an der
Unmittelbarkeit der Maßnahme, weil zu dem Hinweis die selbständige
und eigenverantwortliche Entscheidung des Zeugen trete, die
Aussage zu verweigern. Es sei allein der Zeuge, der die Folgen
einer mangelnden Aussagebereitschaft zu tragen habe. Sinngemäß
gelte dasselbe auch für den in der Antragsschrift formulierten
Antrag zu 2.
Die Anträge seien zum
überwiegenden Teil auch mangels eines Rechtsschutzbedürfnisses
unzulässig. Der Intensivierung der Klagemöglichkeiten der
Minderheit nach dem Untersuchungsausschussgesetz müsse eine
Stärkung ihrer vorprozessualen Verfahrenspflichten als
Rechtsschutzvoraussetzung korrespondieren, um zu verhindern, dass
das Bundesverfassungsgericht verfrüht und ohne Not als
Schiedsrichter angerufen werde. Die Bundesregierung informiere
über die Gründe für die Nichtherausgabe zurückgehaltener Akten.
Lasse sich der Untersuchungsausschuss von dieser Information nicht
überzeugen, müsse die Bundesregierung ihre Auffassung überprüfen
und gegebenenfalls nach Wegen suchen, den Untersuchungsausschuss
davon zu überzeugen, dass die Akten nicht deshalb zurückgehalten
würden, weil sie Zweifel an der Lauterkeit von Regierungs- und
Verwaltungsmaßnahmen nähren könnten. Die Bundesregierung müsse als
Ersthüterin der bei ihr angefallenen Geheimnisse dem Ausschuss
ihre Position plausibilisieren. Der Ausschuss wiederum müsse der
Bundesregierung interaktiv verdeutlichen, dass ihn die Intensität
des Geheimnisschutzes unter dem Blickwinkel seines
Aufklärungsauftrags nicht überzeuge. Dann müssten Mittel und Wege
des Ausgleichs gesucht werden. Die Antragsgegnerin habe vorliegend
ihre Kooperationspflichten und -möglichkeiten dem Ausschuss
gegenüber intensiv genutzt. Dies beziehe sich sowohl auf
diejenigen Fälle der Aktenvorlage, die dem Antrag zu 3. zugrunde
lägen, als auch auf sonstige Fälle.
2.
Die Anträge seien unbegründet. Die Antragsgegnerin habe weder im
Zusammenhang mit Aktenvorlagen noch bei der Erteilung von
Aussagegenehmigungen die von den Antragstellerinnen in Anspruch
genommenen Rechtspositionen verletzt.
Prüfungsgegenstand bei dem Antrag
zu 1. sei nur, ob die Aussagegenehmigungen mit pauschalen
unspezifizierten Beschränkungen versehen gewesen seien. Die
Beschränkungen der Aussagegenehmigungen entsprächen zunächst der
Verfassungs- und Gesetzeslage. Es werde nachgezeichnet, worauf
sich das Frage- und Informationsrecht des Ausschusses gar nicht
erstrecke. Bewegten sich Fragen nicht im Rahmen des
Untersuchungsauftrages, so dürfe hierauf auch keine Antwort
gegeben werden. Keine Auskunftspflicht bestehe in Bezug auf
Sachverhalte, die unter den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung fielen. Die Aussagegenehmigungen enthielten
eine Umschreibung dieses Kernbereichs, indem auf die durch ihn
geschützte Willensbildung der Bundesregierung verwiesen werde.
Ausdrücklich erwähnt seien Erörterungen im Kabinett,
ressortübergreifende und interne Abstimmungsprozesse zur
Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen. In einem
weiteren Bereich sollten Informationen unter
Geheimschutzbedingungen zur Verfügung gestellt werden. Es solle in
diesen Fällen jedenfalls nicht in öffentlicher Sitzung ausgesagt
werden. Eine letzte in den Aussagegenehmigungen enthaltene
Fallgruppe beziehe sich auf die Wahrung des Staatswohls. Soweit es
dieses im Einzelfall erfordere, dürften ausnahmsweise zu dem
entsprechenden Sachverhalt keine Angaben und Erklärungen erfolgen.
Die gewählte Form der
Aussagegenehmigungen entspreche auch vielen Vorbildern aus der
Staatspraxis, die bislang unbeanstandet geblieben seien. Die
Antragsgegnerin verweist in diesem Zusammenhang auf vorgelegte
Muster von Aussagegenehmigungen für verschiedene
Untersuchungsausschüsse aus früheren Wahlperioden. Alle diese
Aussagegenehmigungen wiesen eine einheitliche Struktur auf.
Angesichts der Kontinuität und Dichte dieser Aussagegenehmigungen
sei es überraschend, dass nunmehr eine Verfassungswidrigkeit
behauptet werde.
Die von den Antragstellerinnen
beanstandete Pauschalität der in den Aussagegenehmigungen
enthaltenen Beschränkungen seien eine Reaktion auf die nicht näher
bezeichneten Beweisthemen und die Nichtbenennung eines präzisen
Sachverhalts, zu dem ausgesagt werden solle. Würden diese näher
bestimmt, so sei auch eine sachliche Eingrenzung der Beschränkung
in den Aussagegenehmigungen möglich. Es könnten dann auch
präzisere Weisungen für das Aussageverhalten gegeben werden. Vor
diesem Hintergrund ließen sich die Vorwürfe zu pauschal erteilter
Aussagegenehmigungen nicht halten. Misslich sei diese Praxis auch
für die betroffenen Zeugen, weil diesen die Konkretisierung der
Aussagegenehmigung in der Fragesituation überlassen bleibe und
diese mit dem Risiko der Fehlentscheidung belastet würden. Hier
helfe die Antragsgegnerin dadurch, dass die Ressorts mit
Fachbeamten im Ausschuss vertreten seien. Diesen falle die Aufgabe
zu, die Zeugen zu unterstützen. Der Fachbeamte könne und wolle
allerdings dem Zeugen die Verantwortung für sein Aussageverhalten
nicht abnehmen. Die Intervention des Fachbeamten habe keine
rechtliche Wirkung im Verhältnis zum Ausschuss und den aus seiner
Reihe kommenden Fragestellern. Auch bleibe bei dem Zeugen die
Letztverantwortung für seine Aussage.
Der Antrag zu 2. könne schon
deshalb keinen Erfolg haben, weil ihm eine implizite
Tatsachenbehauptung zugrunde liege. Die Antragstellerinnen
behaupteten, den Zeugen sei „jedwede Aussage“ zur sogenannten
Präsidentenrunde sowie zur Nachrichtendienstlichen Lage nicht
gestattet. Für die Nachrichtendienstliche Lage ließen sich jedoch
entsprechende Belege nicht beibringen. Für diese habe die
Antragsgegnerin den Kernbereichsschutz nämlich nicht in Anspruch
genommen. Die Präsidentenrunde sei nicht identisch mit der
Nachrichtendienstlichen Lage. Diese habe einen anderen
Teilnehmerkreis als die Präsidentenrunde und gehe dieser zeitlich
unmittelbar voraus. Sie habe ihren Schwerpunkt in der
administrativ-fachlichen Aufarbeitung der sicherheitsrelevanten
Themen. Demgegenüber diene die Präsidentenrunde der
politisch-exekutiven Beratung des engsten Führungskreises der
Sicherheitsbehörden unter Einschluss der Ressorts und des
Kabinetts. Auch sei der Teilnehmerkreis verschieden. Er sei bei
den Nachrichtendienstlichen Lagen offener. Für sie gebe es im
Gegensatz zur Präsidentenrunde in der Regel eine vorher
festgelegte, zwischen den betroffenen Ressorts abgestimmte Agenda.
Die Präsidentenrunde gehöre im
Gegensatz zu den Nachrichtendienstlichen Lagen zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung der Regierung. Dies sei dem
Untersuchungsausschuss mit Schreiben vom 15. Februar 2007
erläutert worden. Die Präsidentenrunde verfüge über keine
explizite organisationsrechtliche Verankerung. Sie sei durch
ständige Übung entstanden. Es handele sich um einen
ressortübergreifenden Gesprächskreis, in dem Erörterungen zwischen
den mit Sicherheitsaufgaben befassten Ressorts mit Blick auf
höchst sensible sicherheitsrelevante und sicherheitspolitische
Sachverhalte informell stattfänden. Es gebe weder eine
Geschäftsordnung noch eine vergleichbare schriftlich fixierte
Regelung zur Präsidentenrunde. Sie werde vom Beauftragten für die
Nachrichtendienste des Bundes geleitet. Seit 2005 sei dies der
Chef des Bundeskanzleramtes.
Angesichts dieser Funktion und
Verfahrensweise der Präsidentenrunde seien Auskunftsverweigerungen
über die dortigen Beratungsverläufe wegen des Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung zu Recht erfolgt. Die Begrenzung
dieses Kernbereichs auf Kabinettsentscheidungen, die offenbar von
den Antragstellerinnen angestrebt werde, sei von vornherein zu
eng. Nach der Verfahrensweise und der Funktion der
Präsidentenrunde liege es auf der Hand, dass es um die Freiheit
und Offenheit der Willensbildung in der Ressortabstimmung zur
Vorbereitung von Ressort- und Kabinettsentscheidungen gehe und
auch um die Frage, ob eine Sicherheitsbedrohung vorliege, die eine
Information der Leitungsspitze und einen entsprechenden
Handlungsbedarf auslöse. Im Hinblick darauf, dass auf der Basis
häufig nicht vollständig konsolidierter Tatsachen Einschätzungen
gegeben werden müssten, sei es naheliegend, den Akteuren einen
Freiraum einzuräumen, der durch spätere Auskunftspflichten nicht
eingeengt werden sollte. Das Prinzip der fehlervermeidenden
Vorsicht, das eine Publizität dieser Entscheidungslagen
begünstigen würde, sei für die dort zu behandelnden Sachprobleme
inadäquat. Für die Sicherheit sei nichts gewonnen, wenn wegen der
etwaigen nachträglichen Publizität eines Vorgangs die Bereitschaft
zu zügiger Sachbefassung im Hinblick auf sachstrukturell oftmals
unsichere Tatsachengrundlagen gemindert würde. Das deutlichste
Signal, dass es in der Präsidentenrunde um einen freimütigen
Meinungsaustausch zur Gewinnung von Einschätzungen gehe, sei das
Fehlen jeglicher Protokollierung und einer Tagesordnung.
Mit dem Antrag zu 3. begehrten die
Antragstellerinnen ausschließlich die Feststellung, dass die
Begründung für die Verweigerung der Aktenvorlagen nicht
hinreichend substantiiert sei. Auch dieser Antrag sei unbegründet.
Die Antragstellerinnen hätten auf das Angebot des
Vorsitzendenverfahrens nicht reagiert. Der Ausfall dieses
verfassungsrechtlich anerkannten Plausibilisierungsverfahrens
könne nicht durch eine Erhöhung der Plausibilisierungslast der
Antragsgegnerin kompensiert werden. Eine Verletzung der Rechte der
Antragstellerinnen sei aufgrund ihres vorherigen Verhaltens
ausgeschlossen. Im Übrigen beruhe die Verweigerung der
Aktenherausgabe auch nicht auf unzulässig pauschalen Erwägungen.
Die Verweigerungsgründe seien in den Übersendungsschreiben
dargelegt und entsprechend der Praxis bei vorangegangenen
Untersuchungsausschüssen in tabellarischer Form dem Ausschuss
angezeigt worden. Die Herausgabe von Akten sei auch zu Recht wegen
Belangen des Staatswohls, zu dem auch die Ungestörtheit des
diplomatischen Verkehrs und des zwischendienstlichen
Informationsaustauschs gehöre, und der fehlenden Betroffenheit des
Untersuchungsgegenstandes verweigert worden.
Die Antragsgegnerin hält auch die
mit Schriftsatz vom 15. November 2007 formulierten Anträge für
unbegründet. Die teilweise Aussageverweigerung des Zeugen Dr.
Kersten sei aufgrund der Betroffenheit des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung und der Betroffenheit von Staatswohlbelangen
sowie aufgrund der Beschränkung in der Aussagegenehmigung nicht zu
beanstanden. Die Vorlage nur geschwärzter und mit unvollständigen
Blattzahlen versehener Akten sei zulässig. Nach Art. 44 Abs. 2
Satz 2 GG bleibe das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis
unberührt. Ein Untersuchungsausschuss könne dieses daher nicht
beschränken. Es bleibe unverletzlich. Der Untersuchungsausschuss
könne also nicht in entsprechender Anwendung der
Strafprozessordnung das Abhören bestimmter Personen anordnen.
Darüber hinaus sei es ihm aber auch verschlossen, Akteninhalte aus
früheren Abhörmaßnahmen heranzuziehen. Die Antragsgegnerin sei
auch zur Prüfung des Herausgabeverlangens verpflichtet, weil sie
sonst die Verantwortung für ein rechtmäßiges Organhandeln nicht
übernehmen könne. Dies sei ein zwingendes Gebot aus dem Grundsatz
der Gewaltenteilung. Beide Seiten - Regierung und Parlament -
müssten die Rechtmäßigkeit ihres eigenen Verhaltens prüfen können.
Dies habe nichts mit Erweiterung, Einschränkung oder Veränderungen
des Untersuchungsauftrages zu tun. Der Untersuchungsauftrag sei
Legitimationsgrenze im Verhältnis des Untersuchungsausschusses zur
Regierung. Daher müsse die Grenzziehung gegebenenfalls im Wege der
Auslegung erschlossen werden. Dies habe nur dann etwas mit
Veränderungen des Untersuchungsauftrages zu tun, wenn die
Grenzbestimmung fehlsam erfolge, was nicht der Fall sei.
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