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Vorbringen der Antragsstellerinnen:
III.
Die Antragstellerinnen haben mit
am 21. Mai 2007 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenem Antrag
die Anträge 1. bis 3. gestellt und diese mit Schriftsatz vom 15.
November 2007 um die im Rubrum unter 4. und 5. aufgeführten
Anträge ergänzt.
1.
Ihre Anträge könnten im Organstreitverfahren verfolgt werden. Die
Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts sei gegeben. Sie
beruhe auf § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Regelung des
Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages
(Untersuchungsausschussgesetz - PUAG). Hiernach entscheide das
Bundesverfassungsgericht auf Antrag des Untersuchungsausschusses
oder eines Viertels seiner Mitglieder über die Rechtmäßigkeit der
Ablehnung eines Ersuchens auf Vorlage von Beweismitteln. Hierzu
rechne auch das Ersuchen des Ausschusses an die Bundesregierung,
ihren Beamten eine Aussagegenehmigung für die zeugenschaftliche
Vernehmung im Untersuchungsausschuss zu erteilen (§ 23 Abs. 2 PUAG).
Hingegen sei der Bundesgerichtshof gemäß § 36 Abs. 1 PUAG für
Streitigkeiten zuständig, soweit Art. 93 GG, § 13 BVerfGG und die
Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes selbst nichts
anderes bestimmten. Das sei aber hier der Fall. Die Pflicht zur
Erteilung entsprechender Aussagegenehmigungen erstrecke sich auf
Bundesbehörden oder bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten
und Stiftungen des öffentlichen Rechts, sofern die Entscheidung
hierüber bei der Bundesregierung liege. Die gleichen
Gesichtspunkte gälten für Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit
der Beschränkung von Aussagegenehmigungen, weil dies einer
teilweisen Verweigerung ihrer Erteilung gleichkomme.
Hinsichtlich der Nichtvorlage von
Akten an den Untersuchungsausschuss gelte ebenfalls § 18 Abs. 3
Halbsatz 1 PUAG, weil nicht über die Rechtmäßigkeit einer
Einstufung im Sinne des § 18 Abs. 3 Halbsatz 2 PUAG zu entscheiden
sei. Vielmehr gehe es um die Frage, ob die Weigerung der
Bundesregierung, dem Untersuchungsausschuss die begehrten Akten
oder Aktenteile vorzulegen, verfassungsgemäß sei.
Das gemäß § 18 Abs. 3 PUAG
notwendige Quorum eines Viertels der Mitglieder des
Untersuchungsausschusses sei erfüllt. Auf die Antragstellerinnen
zu 1. bis 3. entfielen drei der elf Sitze im Ausschuss.
Die Erweiterung des ursprünglichen
Antrages sei zulässig. Die Einleitung eines neuen Verfahrens und
ein Antrag auf Verbindung seien nicht erforderlich. Es komme
insoweit allein darauf an, dass die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
für die einzelnen Antragsgegenstände gewahrt sei. Dies sei der
Fall; ebenso seien die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen
erfüllt.
Für den zunächst gestellten Antrag
wie für die Antragserweiterung bestehe auch das erforderliche
Rechtsschutzbedürfnis. Den Antragstellerinnen sei es weder möglich
gewesen, die Erteilung der betreffenden Aussagegenehmigungen ohne
Beschränkung durch die Bundesregierung auf andere Weise zu
erwirken oder gar selbst vorzunehmen, noch seien Gründe für ein
rechtsmissbräuchliches Verhalten der Antragstellerinnen
ersichtlich. Dies gelte auch für die Verweigerung der Vorlage von
Akten an den Untersuchungsausschuss, so dass das für den Antrag
erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch hierfür gegeben sei.
Soweit die Antragsgegnerin das Rechtsschutzbedürfnis mit dem
Vorrang von Kooperationspflichten in Zweifel ziehen wolle, gehe
dies fehl. Die Annahme von Kooperationspflichten auf der Grundlage
besonderer vorprozessualer Verfahrenspflichten begegne erheblichen
Bedenken. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue bilde keine
geeignete Grundlage, weil er primär die wirksame Wahrnehmung
verfassungsrechtlicher Zuständigkeiten durch die Verfassungsorgane
im Rahmen der Gewaltenteilung gebiete. Der Kontrollfunktion eines
Untersuchungsausschusses wohne hingegen ein konfrontativer
Charakter inne. Seiner Aufgabe werde er vor allem dadurch gerecht,
dass er Verborgenes auch gegen den Widerstand der Bundesregierung
ans Licht bringe. Allenfalls könne eine Kooperationspflicht aus
dem Gesichtspunkt hergeleitet werden, dass die Gewährleistung des
nötigen Geheimnisschutzes den Verfassungsorganen gleichsam zur
gesamten Hand aufgegeben sei. Dem sei der Deutsche Bundestag durch
seine Geheimschutzordnung nachgekommen.
2.
Das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin verletze den
Deutschen Bundestag und damit auch die Antragstellerinnen in ihren
verfassungsrechtlichen Rechten.
Das verfassungsrechtliche
Verhältnis zwischen Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen und
der Bundesregierung, die gleichsam Betroffene des
Untersuchungsvorgangs sei, werde wesentlich von den Informations-
und Kontrollrechten eines Untersuchungsausschusses aus Art. 44
Abs. 1 GG sowie dem der Bundesregierung zugestandenen Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung geprägt. Sowohl die Informations-
und Kontrollrechte des Parlaments als auch der von dieser
Kontrolle ausgenommene Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
leiteten sich aus dem demokratischen gewaltenteilenden
Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland her und bedingten
einander wechselseitig. Die Bundesregierung als vom Deutschen
Bundestag gewähltes Verfassungsorgan erhalte ihre mittelbare
demokratische Legitimation durch den Deutschen Bundestag, der
seinerseits als direkt gewählte Volksvertretung unmittelbar
demokratisch legitimiert sei. Die demokratische Legitimation der
Bundesregierung bleibe nur solange erhalten, wie die Tätigkeit der
Bundesregierung der Kontrolle des Deutschen Bundestages
unterliege, wie der Deutsche Bundestag im Einzelnen Handlungen der
Bundesregierung nachvollziehen und seinerseits die demokratisch
legitimierte Verantwortung für die Tätigkeit der von ihm gewählten
Bundesregierung übernehmen könne. Daraus ergebe sich ein
Gleichlauf zwischen der demokratischen Legitimation der
Bundesregierung einerseits und ihrer Unterworfenheit unter die
Kontrolle durch den Deutschen Bundestag andererseits. Je tiefer
die Kontrolle des Deutschen Bundestages in die Tätigkeit der
Bundesregierung hineinreiche, desto stärker sei die demokratische
Legitimation der Bundesregierung gesichert.
Vor diesem Hintergrund könne schon
fraglich sein, ob das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der
Bundesregierung aus systematischen Gründen überhaupt
Einschränkungen unterliegen könne, zumal eine solche Einschränkung
mit der Gefahr formelhafter und damit missbräuchlicher
Inanspruchnahme belastet sei. Eine Einschränkung parlamentarischer
Kontrolle der Bundesregierung könne jedenfalls nicht mit einer
abstrakten, staatswohlbezogenen Geheimhaltungsbedürftigkeit von
Informationen begründet werden, die sich nicht gerade auf das
Verhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag
beziehe. Eine Einschränkung parlamentarischer Kontrollrechte
gegenüber der Bundesregierung müsse - soweit sie überhaupt
bestehen könne - aus der demokratischen Legitimation beider
Verfassungsorgane sowie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung
selbst folgen, die ihrerseits Grundlage parlamentarischer
Kontrollrechte seien. Durch die parlamentarische Kontrolle dürfe
allerdings nicht derart in die Kompetenz der Bundesregierung
übergegriffen werden, dass zukünftige Entscheidungen der
Bundesregierung blockiert würden. Dies entspreche dem allgemeinen
Verbot der Verfassungsorgane, Handlungen vorzunehmen oder zu
verhindern, die in der verfassungsmäßigen gewaltenteilenden
Ordnung anderen Organen zugewiesen seien. Dieser schützenswerte
Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung begründe sich auch
und gerade aus der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem
kontrollierenden Parlament. Die Verantwortung könne ein Organ nur
für diejenigen Handlungen übernehmen, die es in eigener
Entscheidungsgewalt getroffen habe.
Die Grenzen dieses Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung seien in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bisher nicht in vollem Umfang bestimmt
worden. Gesichert sei nur, dass die Kontrollrechte des Parlaments
sich nicht auf laufende, nicht abgeschlossene Vorgänge beziehen
dürften, damit der Willensbildungsprozess der Bundesregierung
geschützt werde. Allerdings könne auch eine Kontrolle bereits
abgeschlossener Vorgänge unter Umständen wegen einer Verletzung
des geschützten Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung
ausgeschlossen sein. Abgeschlossene Vorgänge könnten jedoch nur in
geringerem Maße als laufende Vorgänge geschützt sein. Es komme
insoweit maßgeblich darauf an, die Funktionsfähigkeit der
Bundesregierung für zukünftige Vorgänge zu schützen, wobei hier
strenge Maßstäbe anzulegen seien. Letztlich sei darauf
abzustellen, ob eine Kontrolle abgeschlossener Vorgänge innerhalb
der Bundesregierung durch einen parlamentarischen
Untersuchungsausschuss zu einer so weitgehenden Kontrolle führen
würde, dass diese sich notwendig auf laufende und zukünftige
Vorgänge zu verschiedensten Bereichen der Regierungstätigkeit
auswirke.
Der Inhalt der Präsidentenrunden
sei nicht dem geschützten Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zuzurechnen. Die Präsidentenrunde sei ein
regelmäßig tagendes Gremium, das im Bundeskanzleramt unter Leitung
von dessen Chef zusammen trete. Ihm gehörten die Staatssekretäre
der Bundesministerien des Innern und der Justiz sowie des
Auswärtigen Amtes, der Geheimdienstkoordinator und die Präsidenten
der drei Nachrichtendienste des Bundes und des Bundeskriminalamtes
an. Ein Protokoll werde nicht geführt; eine feste, schriftlich
fixierte Tagesordnung gebe es nicht. An den sogenannten
Nachrichtendienstlichen Lagen nähmen darüber hinaus auch Vertreter
anderer Ministerien teil. Über Sinn und Zweck der Präsidentenrunde
bestehe keine Klarheit. Einerseits entstehe unter Berücksichtigung
der bisherigen Zeugenaussagen der Eindruck, dass in der
Präsidentenrunde sowohl Sicherheitsfragen als auch Einzelfälle
entschieden oder doch vorentschieden werden sollten und
entschieden worden seien. Andererseits sei von Zeugen immer wieder
betont worden, dass in diesen Runden lediglich Meinungen
ausgetauscht worden seien, aber erst anschließend in den Ressorts
entschieden worden sei. Jedenfalls scheine Zweck des geheim
tagenden Gremiums der Informationsaustausch und die Diskussion von
Themen der inneren Sicherheit in Deutschland zu sein.
Man müsse deshalb davon ausgehen,
dass die Präsidentenrunden ebenso wie die Nachrichtendienstlichen
Lagen nicht dafür zuständig gewesen seien, Entscheidungen zu
treffen, die für einzelne Ressorts oder gar die ganze
Bundesregierung bindend gewesen wären. Sie gehörten somit nicht zu
dem geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der
Bundesregierung. Sie würden nicht von Mitgliedern der
Bundesregierung gebildet und seien kein Teil des Kabinetts. Zudem
dienten die Treffen auch nicht der unmittelbaren Vorbereitung von
Entscheidungen des Bundeskabinetts, vor allem nicht der
Erarbeitung von Kabinettsvorlagen. Sie seien daher dem Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung vorgelagert.
Darüber hinaus hätten die
Ablehnungen von Aktenvorlageverlangen sowie die Beschränkungen der
Aussagegenehmigungen und auch die darauf beruhenden
Auskunftsverweigerungen der Zeugen Bereiche betroffen, die nicht
schutzwürdig gewesen seien. Sämtliche Vorgänge hätten Jahre
zurückgelegen und seien längst abgeschlossen gewesen. Damit sei
von vornherein ausgeschlossen gewesen, dass zukünftige
Entscheidungen einer Bundesregierung durch die Aktenvorlage und
Aussagen von dem Untersuchungsausschuss hätten blockiert werden
können. Damit sei das Recht des Deutschen Bundestages auf
Untersuchung der Regierungstätigkeit und deren Kontrolle vorrangig
gewesen. Zudem habe die Antragsgegnerin in allen Fällen einer
Weigerung unzureichend begründet, warum der Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung betroffen sei. Es fehle generell an einer
Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Eine derartig
pauschale Begründung sei mit dem vom Grundgesetz gewollten
Kräfteverhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag
unvereinbar. Auf diese Weise könnte die Bundesregierung über den
Umfang des Beweiserhebungsrechts eines Untersuchungsausschusses
und so letztendlich über das parlamentarische Untersuchungsrecht
des Deutschen Bundestages selbst disponieren. Das zu
kontrollierende Verfassungsorgan würde selbst die Herrschaft über
seine Kontrolle übernehmen.
Die Vorlage von Akten habe die
Antragsgegnerin auch nicht mit dem Vorschlag verweigern dürfen, im
Untersuchungsausschuss könne im sogenannten Vorsitzendenverfahren
die Frage geklärt werden, ob die Weigerung berechtigt sei. Ein
Vorsitzendenverfahren komme überhaupt nicht in Betracht, wenn die
Bundesregierung sich auf den Schutz des exekutiven Kernbereichs
berufen wolle, sondern allenfalls dann, wenn es um die Frage des
Schutzes des Staatswohls gehe und auch nur dann, wenn unter den
Vorsitzenden ein Vertreter der Opposition oder der
Antragstellerinnen sei. Die Vorsitzenden eines
Untersuchungsausschusses seien nicht eine Art kleiner
Untersuchungsausschuss, die Teile der Untersuchungsarbeit an sich
ziehen und übernehmen könnten.
Auch durch den Hinweis auf die
Gefährdung von Staatswohlbelangen verletze die Antragsgegnerin die
Rechte des Deutschen Bundestages. Zum einen fehle es insoweit
ebenfalls an einer hinreichenden, dem Einzelfall gerecht werdenden
Begründung der Betroffenheit von Staatswohlbelangen. Zum anderen
sei es der Antragsgegnerin überhaupt verwehrt, die Verweigerung
der Aktenvorlage an einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss
mit Belangen des Staatswohls zu begründen. Die Antragsgegnerin
verletze das parlamentarische Informations- und Untersuchungsrecht
ferner dadurch, dass sie von den Aussagegenehmigungen pauschal
alle Sachverhalte ausgenommen habe, die dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung oder der Gefährdung des Staatswohls zuzurechnen
seien. Sie habe dadurch die Grenzen der Pflicht ihrer Mitglieder
sowie der Beamten der ihr nachgeordneten Behörden zur
Zeugenaussage im Untersuchungsausschuss zu deren Disposition
gestellt. Damit habe sie zugleich versucht, das im Grundgesetz
vorgegebene Kräfteverhältnis zwischen Bundesregierung und
Deutschem Bundestag einseitig zu ihren Gunsten zu verschieben und
selbst über den Umfang der Rechte nach Art. 44 GG zu bestimmen.
Dies hätten die betreffenden Zeugen ausgenutzt, um im Rahmen ihrer
Zeugenaussagen die (weitere) Aussage zu verweigern oder Fragen der
Ausschussmitglieder nicht zu beantworten.
Der Informationsanspruch des
Untersuchungsausschusses sei auch verletzt, soweit die
Nichtherausgabe von angeforderten Akten mit der Begründung
verweigert worden sei, diese stünden inhaltlich nicht im
Zusammenhang mit dem Untersuchungsgegenstand. Die Übung der
Antragsgegnerin, die Zugehörigkeit eines Vorgangs zum
Untersuchungsthema eigenmächtig zu überprüfen, entspreche nicht
dem grundgesetzlich vorgegebenen Kräfteverhältnis zwischen dem
Deutschen Bundestag und der Bundesregierung. Die Möglichkeit,
seinen Untersuchungsgegenstand selbst zu bestimmen, sei eines der
ersten Rechte eines jeden parlamentarischen
Untersuchungsausschusses und des ihn einsetzenden Parlaments oder
seiner qualifizierten Minderheit. Der einem Untersuchungsausschuss
durch die qualifizierte parlamentarische Minderheit zugedachte
Untersuchungsgegenstand dürfe gegen deren Willen nicht von der
Mehrheit verändert werden. Das folge einfachgesetzlich zudem aus
§ 2 Abs. 2 und Abs. 3, § 3 PUAG. Wenn eine nachträgliche Änderung
des Untersuchungsgegenstandes selbst der Mehrheit des Deutschen
Bundestages verwehrt sei, so müsse es der Bundesregierung erst
recht verwehrt sein, einseitig im Wege der Interpretation des
Untersuchungsgegenstands und der daran ausgerichteten Übung bei
der Aktenvorlage an den Ausschuss nachträglich eine Einschränkung
des Untersuchungsauftrages gegen den Willen der qualifizierten
Minderheit vorzunehmen. Selbst wenn man der Antragsgegnerin ein
solches einseitiges Interpretationsrecht zubilligen wollte, hätte
sie es in den beschriebenen Fällen jedenfalls in unzulässiger
Weise ausgeübt, weil die angeforderten Unterlagen im Zusammenhang
mit dem Untersuchungsgegenstand des Ausschusses stünden.
Schließlich seien auch Abwägungs-
und Plausibilisierungsdefizite gegeben, soweit die Antragsgegnerin
die (vollständige) Vorlage von Akten unter Hinweis auf die
Betroffenheit des Fernmeldegeheimnisses verweigere.
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